2024年中央经济工作会议特别提到“及早谋划‘十五五’重大项目”。在“十四五”收官和“十五五”开局的关键时期，及早谋划重大项目体现出党中央对“十五五”规划编制工作的重视，尤其是要以重大项目谋划为引领全力推进规划的落地实施。本文梳理了2024年中央经济工作会议提及的相关政策，为地方政府紧抓政策资金双加持的有利时机，积极谋划“十五五”重大项目提供方向指引。
超长期特别国债的热点投资领域
2024年中央经济工作会议提到要增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”“两新”项目。“两重”主要是指国家重大战略和重点领域安全能力建设两方面，从各地方政府公开的信息来看，“两重”政策涉及8个方面、17个细分领域，具体包括科技研发，绿色智能数字基础设施，农村转移人口市民化配套的就业、教育、医疗、住房、养老等公共保障体系，高标准农田建设，城市地下隐患管线维修、更新和升级改造，绿色产业体系，能源原材料重点行业设备更新和技术改造等。“两新”主要是指大规模设备更新和消费品以旧换新，其项目谋划的领域主要与大规模设备更新相关。根据国家发改委、工信部、农业农村部等部门发布的政策文件，梳理出设备更新政策重点支持工业、农业、建筑、教育、交通、文旅、医疗、能源等九大领域（具体支持领域见表1）。
2025年1月3日，国新办举行“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会，国家发改委发言人指出2025年“两重”“两新”项目将加力扩围，设备更新方面支持范围扩大至电子信息、安全生产、设施农业等领域；“两重”支持范围新增全国大中型灌区、大中型引调水工程、重点都市圈城际铁路建设等领域。预计“十五五”期间，超长期特别国债对“两重”“两新”项目的支持范围将会进一步扩大，地方政府在项目谋划时要全面对标对表，结合地区经济社会发展水平、区位优势、资源禀赋、产业基础等实际情况，突出各地特色、发挥各地优势，因地制宜谋划好、落实好项目，警惕一哄而上过度投资、低水平重复建设的现象。
表1 大规模设备更新政策支持领域
注1：表格中红色字体是2025年新增的投向领域。
地方政府专项债的热点投资领域
2024年中央经济工作会议提到要增加地方政府专项债券发行。从近五年专项债的投向领域变化来看（见表2），2019年之前，专项债支持的投向领域集中在棚改、收费公路方面，随着政策的不断完善，专项债投向领域逐渐多元化。2020—2023年投向领域扩大到生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、文化旅游、水利、市政基础设施等。2024年支持范围增加了独立新型储能、重点流域水环境综合治理等领域。2025年在原有支持领域的基础上新增收购存量商品房，盘活存量闲置土地，前瞻性、战略性新兴产业基础设施，有收益的老旧街区（老旧厂区）改造等城市更新项目。总体来看，“十五五”期间，专项债支持的领域会进一步增加，逐步加大对保障性安居工程、存量商品房收购、城市更新改造、战略性新兴产业基础设施、未来产业基础设施等领域的支持力度，鼓励地方政府谋划经济社会效益明显、带动效应强、满足群众热切需求的重大项目。
表2 地方政府专项债券投向领域变动情况
注2：表格中蓝色字体是当年新增的投向领域。
中央预算内投资的热点投资领域
2024年中央经济工作会议提到要适度增加中央预算内投资。近年来，中央预算内投资规模呈现持续增加趋势，2024年中央预算内投资资金规模达7000亿元（附2019-2024年中央预算内投资资金规模，见图1），按照2019-2024年的平均增长趋势来看，“十五五”期间中央预算内投资总规模将达到40000亿元。根据《政府投资条例》的有关规定，中央预算内投资一般投向社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域。虽然国家发改委每年会动态更新不同领域专项政策，对个别支持领域、重点方向、补助额度也会优化调整，但整体来看投资的发力方向上并未出现明显转变。预计“十五五”期间，中央预算内投资40000亿元的投资方向会继续在农业、水利基础设施、社会民生、生态环境保护、重大科技进步、重大区域战略等领域上全力作为。
图1 2019-2024年中央预算内投资资金规模情况（单位：亿元）
注3：2019-2024年中央预算内投资资金规模数据源自于当年中央经济工作会议报告数据。
综合来看，“十五五”期间超长期国债、地方政府专项债、中央预算内资金支持的范围会加力扩围，地方政府在谋划项目时要因地制宜，更加注重国家所需与地方所能相结合、坚持当前与长远相结合、锻长板与补短板相结合，精心谋划一批高质量、能落地、有前景的项目，以高质量项目全力推进“十五五”规划落地实施。
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